Por Mauro José Fernandes Tavares – Advogado e Professor Universitário
A Constituição brasileira estabeleceu um teto para a remuneração dos agentes públicos. A ideia, em princípio, é simples: o Estado pode e deve remunerar adequadamente aqueles que exercem funções públicas de alta responsabilidade, mas essa remuneração encontra um limite constitucional. O problema começa quando o teto permanece formalmente de pé, enquanto uma sucessão de vantagens, indenizações, compensações e benefícios cria caminhos para ultrapassá-lo.
É nesse ponto que a discussão deixa de ser meramente remuneratória e passa a revelar algo mais profundo: a dificuldade do próprio Estado em aceitar limites para si.
O artigo 37, XI, da Constituição Federal fixou parâmetros objetivos para a remuneração no serviço público, tendo como referência máxima, no plano federal, o subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal. A intenção constitucional não era apenas definir um valor. Era estabelecer uma barreira institucional contra remunerações excessivas financiadas pelo dinheiro público.
Isso não significa que toda parcela paga fora da remuneração ordinária seja irregular. Há indenizações legítimas. Diárias, ressarcimentos de despesas realizadas em serviço e determinadas compensações podem possuir fundamento jurídico perfeitamente defensável. O problema aparece quando a classificação de uma verba como “indenizatória” passa a produzir um efeito quase mágico: retirá-la do alcance do teto.
A natureza de uma verba, porém, não deveria depender apenas do nome escolhido para ela.
Se determinado pagamento possui caráter habitual, previsível ou funciona, na prática, como complemento permanente de remuneração, surge uma pergunta inevitável: estamos realmente diante de uma indenização ou apenas de uma forma mais sofisticada de pagar acima do limite constitucional?
Essa discussão ganhou força no Supremo Tribunal Federal em 2026, quando a Corte passou a enfrentar de maneira mais direta os chamados “penduricalhos” remuneratórios. O STF restringiu a criação de vantagens classificadas como indenizatórias quando utilizadas para permitir pagamentos acima do teto e estabeleceu parâmetros nacionais para verbas destinadas especialmente à Magistratura e ao Ministério Público.
O debate é juridicamente relevante porque toca em uma fronteira delicada. A Constituição admite indenizações verdadeiras. O que ela não pode admitir é que a exceção seja utilizada para esvaziar a regra.
Se existe um teto constitucional, quanto pode ser pago acima dele antes que a própria palavra “teto” perca significado?
A pergunta parece retórica, mas resume o problema.
O sistema remuneratório público brasileiro desenvolveu, ao longo dos anos, enorme criatividade. Licenças convertidas em dinheiro, gratificações, adicionais, compensações, vantagens pessoais, pagamentos retroativos e diversas outras rubricas passaram a coexistir com o limite constitucional.
É evidente que cada uma dessas parcelas pode possuir uma história, uma justificativa jurídica e circunstâncias próprias. Seria imprudente colocar todas no mesmo grupo e simplesmente classificá-las como ilegítimas.
Mas também seria ingênuo ignorar o efeito do conjunto.
Uma Constituição não é respeitada apenas quando suas palavras são formalmente observadas. É necessário observar sua finalidade. Quando o resultado econômico de sucessivas exceções produz exatamente aquilo que a regra pretendia impedir, existe um problema constitucional que não pode ser resolvido apenas com nomenclaturas administrativas.
Talvez esse seja o aspecto mais importante da recente atuação do Supremo.
A discussão já não é apenas sobre quais verbas podem ou não ser pagas. É sobre quem possui legitimidade para criá-las, quais critérios justificam sua exclusão do teto e até onde órgãos públicos podem definir vantagens para seus próprios integrantes.
Esse último ponto merece atenção especial.
O constitucionalismo moderno foi construído sobre uma ideia relativamente desconfortável: o poder precisa ser controlado porque não é razoável confiar que ele sempre limitará espontaneamente a si mesmo.
Por isso existem separação de funções, controle de constitucionalidade, fiscalização, prestação de contas, processo legislativo e limites orçamentários.
Quando uma instituição participa direta ou indiretamente da criação de vantagens econômicas destinadas aos seus próprios membros, o problema não precisa envolver má-fé para existir. Ele já é estrutural.
Quem controla aquele que possui poder para definir os próprios benefícios?
A exigência de maior participação legislativa na criação dessas vantagens possui, por isso, uma dimensão democrática importante. O processo legislativo pode produzir decisões ruins, evidentemente, mas expõe a escolha à sociedade, ao debate parlamentar e à responsabilização política.
Uma resolução administrativa costuma passar longe dos olhos do cidadão. Uma lei envolvendo benefícios milionários para determinadas carreiras deveria, ao menos em tese, exigir explicação pública.
E essa explicação é importante porque existe uma conta.
Toda vantagem funcional é paga com recursos retirados da sociedade por meio da tributação.
Esse dado parece óbvio, mas frequentemente desaparece do debate.
Quando se discute remuneração pública, fala-se em direitos adquiridos, autonomia institucional, carreira, independência funcional e natureza jurídica das parcelas. Todos são temas relevantes. Mas existe outro personagem nessa relação: o contribuinte.
É ele quem financia a estrutura.
Defender o teto remuneratório não significa defender salários baixos no serviço público. Essa seria uma conclusão simplista.
O Estado precisa de bons magistrados, promotores, procuradores, auditores, médicos, professores, policiais, pesquisadores e servidores qualificados. Algumas funções exigem elevada formação técnica, dedicação intensa, responsabilidade e independência.
Remuneração adequada também protege o interesse público.
Mas há uma diferença importante entre remunerar adequadamente e construir mecanismos permanentes para ultrapassar o limite constitucional.
Se a sociedade entender que o teto atual é inadequado, existe um caminho institucional para discutir sua alteração. O debate pode ser feito às claras.
O que causa desconforto é manter um teto constitucional solene e, paralelamente, desenvolver um sistema no qual parcelas sucessivas tornam esse teto apenas uma referência nominal.
A questão possui também impacto moral.
Moralidade administrativa não significa transformar preferências pessoais em critérios jurídicos. Trata-se de um princípio constitucional que exige coerência, finalidade pública e lealdade institucional no exercício do poder.
Por isso, não basta perguntar se determinada vantagem possui base legal.
É preciso perguntar se ela é compatível com a Constituição e, em um plano ainda mais amplo, se é justificável perante a sociedade que a financia.
Essa talvez seja a pergunta mais incômoda.
Como explicar ao cidadão submetido a uma carga tributária elevada, serviços públicos muitas vezes insuficientes e restrições orçamentárias permanentes que determinadas categorias podem receber valores muito acima do teto por meio de parcelas que, formalmente, não seriam remuneração?
A questão não deve ser tratada como estímulo ao ressentimento contra servidores públicos. A imensa maioria dos agentes públicos está muito distante dos chamados supersalários.
O problema está justamente nas situações excepcionais, concentradas em determinados segmentos, capazes de produzir distorções que afetam a percepção de legitimidade do Estado.
Instituições públicas dependem de dinheiro, mas também dependem de confiança.
Quando o Estado exige sacrifícios da sociedade e, simultaneamente, parece flexibilizar seus próprios limites, o custo não é apenas financeiro. Há perda de autoridade moral.
E talvez seja esse o dano mais difícil de medir.
O debate sobre penduricalhos revela, no fundo, uma característica recorrente da vida institucional brasileira: somos capazes de criar regras bastante rígidas e, logo depois, demonstrar extraordinária criatividade na construção das exceções.
Primeiro estabelecemos que ninguém pode receber acima de determinado valor.
Depois começamos a discutir o que exatamente significa “receber”.
Se o auxílio entra.
Se a compensação entra.
Se a licença entra.
Se a indenização entra.
Se o pagamento retroativo entra.
Quando a discussão termina, às vezes resta a impressão de que passamos mais tempo definindo o que está fora do teto do que protegendo aquilo que deveria estar dentro dele.
O STF deu um passo importante ao enfrentar essa questão e tentar estabelecer limites mais claros.
Mas nenhuma decisão judicial resolverá sozinha o problema se permanecer a lógica segundo a qual toda regra inconveniente deve produzir uma nova exceção.
O verdadeiro debate não é sobre quanto determinada autoridade pode receber.
É sobre algo mais elementar.
Se o Estado estabelece limites para aqueles que governa, deveria demonstrar capacidade ainda maior de respeitar os limites que estabeleceu para si próprio.
Porque limitar o cidadão sempre foi relativamente fácil.
A verdadeira medida do Estado de Direito aparece quando é o poder que precisa aceitar o limite.
