Por Mauro José Fernandes Tavares – Advogado e Professor Universitário
Poucas perguntas parecem tão simples e, ao mesmo tempo, tão desconfortáveis para o nosso sistema político quanto esta: o mandato pertence ao eleito, ao partido ou ao eleitor?
A resposta jurídica brasileira foi construída, sobretudo para os cargos proporcionais, a partir da compreensão de que o mandato não pode ser tratado como propriedade pessoal do candidato. Deputados e vereadores são eleitos dentro de um sistema no qual os votos atribuídos aos partidos e às federações participam decisivamente da composição das casas legislativas.
A consequência é relevante: romper com a legenda pela qual se alcançou o mandato pode produzir sua perda, salvo quando estiver presente uma hipótese juridicamente reconhecida de justa causa. O próprio art. 17, § 6º, da Constituição passou a prever a perda do mandato em caso de desligamento partidário, ressalvadas as situações de anuência do partido e outras hipóteses estabelecidas em lei.
A fidelidade partidária, portanto, não deve ser compreendida simplesmente como uma exigência de obediência pessoal do parlamentar à direção de sua legenda. Essa seria uma leitura pobre e perigosa. Partidos não são proprietários da consciência política de seus filiados. A Constituição assegura liberdade de pensamento, representação política e autonomia partidária. O problema surge quando a liberdade individual do eleito entra em choque com a lógica institucional que tornou possível sua eleição.
Nos cargos proporcionais, ninguém chega sozinho ao Parlamento.
O candidato pode possuir forte votação individual, mas sua eleição está inserida em uma estrutura partidária, submetida às regras do sistema proporcional. Essa característica explica por que a jurisprudência consolidou a ideia de que a desfiliação sem justa causa pode representar infidelidade partidária e justificar a perda do cargo. O raciocínio não se aplica da mesma forma aos cargos majoritários. O Supremo já afastou a perda do mandato por infidelidade partidária para presidente, governador, prefeito e senador, por entender que, nesses casos, deve prevalecer a escolha diretamente manifestada pelo eleitor.
A distinção parece técnica, mas revela uma questão democrática importante.
Quando alguém vota em um deputado, vota apenas naquele nome ou também no projeto partidário que permitiu sua eleição?
Se respondermos que vota exclusivamente na pessoa, reduziremos os partidos a veículos burocráticos para registro de candidaturas. Se dissermos que vota exclusivamente na legenda, corremos o risco de ignorar o peso real que personalidades individuais possuem nas escolhas eleitorais brasileiras.
Nosso sistema convive com as duas realidades.
Talvez por isso a justa causa para desfiliação seja tão importante. Ela funciona como uma válvula de equilíbrio entre a necessidade de preservar a fidelidade partidária e a impossibilidade de aprisionar politicamente o mandatário.
A Lei nº 9.096/1995 estabelece, em seu art. 22-A, hipóteses que permitem a saída do partido sem perda do mandato, como mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário, grave discriminação política pessoal e a mudança durante a chamada janela partidária, no período legalmente previsto antes das eleições. A legislação passou a tratar essas hipóteses de forma delimitada, substituindo em parte o modelo inicialmente construído pela Resolução nº 22.610/2007 do Tribunal Superior Eleitoral.
Esse ponto ganhou novo relevo no Supremo Tribunal Federal em 2026.
Ao julgar a ADI 5.398, a Corte considerou constitucional a opção legislativa de retirar a criação de novo partido do conjunto de hipóteses de justa causa para desfiliação sem perda do mandato. Em outras palavras, o simples surgimento de uma nova legenda não concede, por si só, salvo-conduto para que o parlamentar abandone o partido pelo qual foi eleito conservando o cargo.
A decisão merece atenção porque reforça algo que parece estar no centro do atual modelo: justa causa não é sinônimo de conveniência política.
Mudar de legenda porque surgiram melhores perspectivas eleitorais, maior espaço interno, recursos mais atraentes ou condições políticas mais favoráveis pode ser perfeitamente compreensível sob a ótica da estratégia pessoal. Isso não significa que seja juridicamente suficiente para conservar um mandato obtido sob outra estrutura partidária.
É aqui que a fidelidade partidária deixa de ser um tema exclusivamente eleitoral e se transforma em discussão sobre responsabilidade democrática.
Durante décadas, o Brasil conviveu com um fenômeno conhecido: parlamentares mudavam de partido com impressionante facilidade. Legendas podiam ser utilizadas como estruturas provisórias de campanha e abandonadas quando outra composição se mostrasse mais vantajosa. A consequência era uma espécie de mercado permanente de filiações, frequentemente associado à composição de maiorias parlamentares e à distribuição de espaços de poder.
A fidelidade partidária surgiu também como resposta a essa instabilidade.
Mas o remédio possui seus próprios riscos.
Uma interpretação excessivamente rígida poderia transformar partidos em estruturas capazes de controlar o mandato pela ameaça constante de sua perda. Imagine-se um parlamentar eleito por uma legenda que, depois da eleição, abandona substancialmente o programa que apresentou ao eleitor. Ou aquele que passa a sofrer perseguição grave dentro da própria organização partidária. Exigir permanência nessas circunstâncias seria inverter o sentido da fidelidade.
Fidelidade não pode significar submissão.
É precisamente por isso que o conceito de justa causa precisa existir.
O ponto mais delicado talvez esteja em identificar quando ocorreu uma divergência política normal, própria da vida partidária, e quando houve efetiva ruptura capaz de justificar a saída. Nem toda discordância programática representa desvio partidário. Nem todo conflito interno configura grave discriminação pessoal. Se qualquer desentendimento servisse como justificativa, a regra de fidelidade seria facilmente esvaziada.
Por outro lado, exigir situações praticamente insuportáveis tornaria a justa causa uma promessa apenas formal.
Essa tensão não possui solução matemática.
O que se exige da Justiça Eleitoral é algo mais complexo: distinguir divergência de perseguição, mudança política legítima de desvio substancial, liberdade parlamentar de oportunismo eleitoral. A competência para apreciar pedidos de perda de mandato por desfiliação sem justa causa pertence justamente à Justiça Eleitoral.
Mas talvez a reflexão deva ir um pouco além da discussão processual.
Nos últimos anos, fortalecemos juridicamente a fidelidade partidária sem necessariamente fortalecer, na mesma proporção, os próprios partidos como instituições representativas da sociedade. Muitas legendas ainda apresentam baixa identificação programática, mudanças frequentes de posicionamento e alianças que seriam difíceis de compreender apenas pela coerência ideológica.
Surge então um paradoxo.
Exigimos fidelidade do parlamentar a organizações que, por vezes, demonstram enorme flexibilidade em relação às próprias convicções.
Se o eleito deve respeito ao programa partidário, o partido também não deveria alguma fidelidade ao programa que apresentou ao eleitor?
A pergunta é relevante porque a legitimidade da fidelidade partidária não pode decorrer apenas de uma obrigação unilateral. O vínculo político pressupõe alguma reciprocidade.
No fim, talvez seja equivocado perguntar simplesmente a quem pertence o mandato.
Ele não pertence integralmente ao parlamentar, porque foi conquistado dentro de um sistema partidário. Não pertence integralmente ao partido, porque a representação democrática não transforma pessoas eleitas em propriedades de organizações privadas. E certamente não pode ser afastado do eleitor, de quem deriva toda legitimidade do exercício do poder político.
O mandato é resultado dessa relação entre eleitor, candidato e partido.
A fidelidade partidária procura protegê-la. A justa causa impede que essa proteção se transforme em prisão.
O desafio está justamente em não permitir que uma sirva para destruir a outra.
Porque partidos frágeis produzem uma democracia frágil.
Mas partidos fortes demais diante de seus próprios representantes também podem produzir o mesmo resultado.
