Por Mauro José Fernandes Tavares – Advogado e Professor Universitário
Controle de constitucionalidade é um daqueles assuntos que assustam o aluno da OAB porque parece grande demais. ADI, ADC, ADPF, ADO, controle difuso, controle concentrado, efeito vinculante, cláusula de reserva de plenário, legitimados do artigo 103 da Constituição Federal. À primeira vista, parece uma sopa de siglas.
Mas aqui vai a primeira orientação de professor: não estude esse tema começando pelas siglas. Comece pela lógica.
Controle de constitucionalidade é, em termos simples, a verificação de compatibilidade entre uma norma ou ato do poder público e a Constituição. A Constituição está no topo do sistema. Se uma lei ou ato normativo contraria a Constituição, nasce o problema de constitucionalidade.
Na prova da OAB, a banca costuma testar menos a teoria abstrata e mais a capacidade do candidato de identificar o instrumento correto. A FGV já cobrou, por exemplo, controle judicial preventivo envolvendo Proposta de Emenda à Constituição, bem como questões sobre ADI, ADC, ADO e ADPF em provas anteriores.
Então, vamos ao primeiro macete.
Macete 1: controle difuso é caso concreto; controle concentrado é tese abstrata.
No controle difuso, qualquer juiz ou tribunal pode analisar a constitucionalidade dentro de um processo concreto. Há partes, há conflito, há pedido principal. A inconstitucionalidade aparece como questão incidental.
Exemplo: uma pessoa entra com ação discutindo determinado direito. No meio do processo, sustenta que a lei aplicada ao caso é inconstitucional. O juiz pode afastar a aplicação daquela lei para resolver aquele caso.
No controle concentrado, a discussão é levada diretamente ao tribunal competente, normalmente ao Supremo Tribunal Federal quando se trata de Constituição Federal. O objetivo principal da ação é discutir a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma. Aqui entram ADI, ADC, ADO e ADPF.
Macete 2: se a ação vai direto ao STF para discutir a norma em tese, pense em controle concentrado.
Agora, cuidado com uma pegadinha clássica: nem tudo que parece inconstitucional gera ADI. A banca gosta de perguntar sobre o objeto da ação.
A ADI serve, em regra, para questionar lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Constituição Federal. A ADC busca confirmar a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal quando há controvérsia judicial relevante. A ADO é usada quando há omissão inconstitucional, ou seja, quando falta norma ou providência necessária para tornar efetiva uma regra constitucional. A ADPF tem função mais subsidiária, sendo muito lembrada quando não houver outro meio adequado e quando houver lesão a preceito fundamental.
Macete 3: ADC confirma; ADI derruba; ADO cobra omissão; ADPF protege preceito fundamental quando o caminho comum não resolve.
O aluno também precisa memorizar o artigo 103 da Constituição Federal, que traz os legitimados para as ações de controle concentrado. Mas não basta decorar a lista. É preciso saber que alguns legitimados são universais e outros especiais.
Legitimados universais podem propor a ação sem demonstrar pertinência temática. É o caso, por exemplo, do Presidente da República, Mesa do Senado, Mesa da Câmara, Procurador-Geral da República, Conselho Federal da OAB e partido político com representação no Congresso Nacional.
Já outros legitimados precisam demonstrar relação entre sua finalidade institucional e o tema discutido. Aqui entram, por exemplo, confederação sindical e entidade de classe de âmbito nacional.
Dica de prova: se a questão trouxer uma entidade de classe ou confederação sindical propondo ação no STF, acenda o alerta: pode haver cobrança de pertinência temática.
Outro ponto muito cobrado é a cláusula de reserva de plenário, prevista no artigo 97 da Constituição. O tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial. A Súmula Vinculante nº 10 reforça essa ideia ao impedir que órgão fracionário afaste a aplicação de uma lei, com fundamento constitucional, sem observar essa reserva.
Aqui o macete é simples: juiz singular pode afastar lei no caso concreto; órgão fracionário de tribunal deve respeitar a reserva de plenário.
Preste atenção: a cláusula de reserva de plenário não se aplica ao juiz de primeiro grau. Aplica-se aos tribunais. Essa distinção costuma decidir questão.
Outro tema que merece cuidado são os efeitos das decisões. No controle concentrado, a decisão do STF, em regra, possui eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública. É o famoso efeito erga omnes e vinculante.
No controle difuso, a decisão costuma produzir efeitos entre as partes. Mas, em determinadas situações, pode haver ampliação dos efeitos, especialmente quando o tema chega ao STF e envolve repercussão geral ou outros mecanismos de uniformização constitucional.
Para a primeira fase da OAB, porém, não complique antes da hora. Guarde a regra-mãe: concentrado olha a norma em tese e tende a ter efeitos gerais; difuso nasce no caso concreto e, em regra, resolve aquele processo.
Também é importante lembrar do controle preventivo. Em geral, o controle de constitucionalidade ocorre depois que a lei já existe. Mas há hipóteses de controle antes da conclusão do processo legislativo. Uma das mais conhecidas ocorre quando parlamentar impetra mandado de segurança para impedir tramitação de proposta que viole regra constitucional do processo legislativo ou cláusula pétrea. Esse ponto já apareceu em prova da OAB.
Então, aluno, guarde esta orientação: na OAB, controle de constitucionalidade não é tema para estudar apenas pela memória. É tema para estudar por perguntas.
Pergunte sempre:
- Quem está controlando?
- O que está sendo controlado?
- A discussão nasceu em caso concreto ou em ação direta?
- Qual é o parâmetro constitucional?
- Qual é o instrumento cabível?
- Quem tem legitimidade?
- Quais são os efeitos da decisão?
Se você responder a essas perguntas, a questão deixa de parecer uma armadilha e passa a seguir um caminho lógico.
O erro mais comum do candidato é tentar resolver a questão pela sigla mais famosa. Leu “lei inconstitucional”, marca ADI. Leu “preceito fundamental”, marca ADPF. Leu “omissão”, marca ADO. Esse automatismo é perigoso. A FGV costuma construir enunciados em que duas alternativas parecem possíveis, mas apenas uma respeita objeto, legitimidade, competência e finalidade.
Por isso, a grande dica é: não escolha a ação pelo nome. Escolha pela função.
ADI não é qualquer ação contra lei. ADC não é simples defesa de uma norma. ADPF não é atalho para tudo. ADO não serve para discordar de uma política pública já existente. Cada instrumento tem função própria.
Para fechar, pense no controle de constitucionalidade como um filtro de validade do sistema jurídico. A Constituição é o parâmetro superior. As leis e atos normativos devem respeitá-la. Quando não respeitam, o ordenamento oferece caminhos para corrigir o desvio.
Na prova, o candidato aprovado não é aquele que sabe repetir todos os conceitos de um manual. É aquele que lê o enunciado com calma, identifica a via correta e elimina as alternativas que misturam conceitos.
Controle de constitucionalidade parece difícil quando estudado como lista. Mas fica muito mais simples quando estudado como raciocínio.
